积极推进依法治志工作——省方志委党组书记、副主任李云鹤关于依法治志的解读

　　（2016年12月15日）

　　一、要充分认识我省依法治志存在的问题和差距

　　国务院《地方志工作条例》和《吉林省地方志工作条例》颁布施行整整十年了。这十年来，在“两个条例”的支撑下，全省的地方志事业有了长足的发展和进步，地方志工作水平有了很大的提高，成果也很丰硕。要谈我们这些年取得的成绩，我们可以谈很多。应该说在这十年当中，“两个条例”确实很好地保障了地方志工作的开展，保障了地方志事业的发展。但是，在看到这十年取得成绩的同时，一定要看到我们在依法治志工作上，还存在着很多的差距和问题，和法规的要求相比，我们有差距、有问题；和兄弟省市区相比，我们有差距、有问题；和我们工作实际的需要相比，我们也是存在很多的差距。在这里我主要想谈这四个方面的问题。

　　一是尚未形成系统完善的法规制度体系。国务院《地方志工作条例》是国家的行政法规，《吉林省地方志工作条例》是吉林省的地方法规。这两个法规作为法律层面的条文，对事物的规定和约束是原则性的、框架式的，比较宏观。要想把法规的规定落到实处，必须有衔接的政府规章、规范文件、规范制度，要形成一个完整的法规、文件、规范制度链条，缺失任何一个环节，法规的落实都会产生困难。事实上，我们现在在系统的法规制度体系建设上，还存在着很大缺失。比如说，现在 9个市（州）只有长春、白城、延边三个市（州）制订了政府规章，还有6个市没有制订政府规章。今年我在陪同省人大教科文卫委进行“两个条例”的执法调研时，在松原我们探讨了这个问题。松原市的同志也提出来省里面应该制订一个条例的实施细则，我当时说，吉林省人大常委会颁布了《吉林省地方志工作条例》，吉林省人民政府和吉林省人大常委会在一个层级上，从法律意义上来讲，对事物的约束，是同一个口径，那么没办法制定实施细则，实施细则恰恰应该市（州）人民政府制定。省人大常委会颁布了地方性法规，各市（州）如何贯彻法规，市（州）人民政府是要有实施细则的。现在有6个市没有政府规章，没有把省人大的地方法规很好的承接下来。原来有权利制订地方法规和政府规章的是省会所在的市和国务院批准的较大市，按照这个规定，只有长春市、吉林市、延边朝鲜族自治州有地方立法权（延边朝鲜族自治州可以制订单行条例）。但是，现在国家规定，凡是设市辖区的市，都可以制订。即便是不能制订地方法规、政府规章的县（市、区），人大可以出台决议，政府可以出台决定、意见，虽然不能叫地方法规或者是政府规章，但是其法律效力等同于地方法规和政府规章。山东省已经在全省所有县（市、区）就如何贯彻落实两个《条例》实现全覆盖了，在全国是第一个。吉林省据我了解，前郭县出台了关于地方志工作的文件，其他的县（市、区），我还不太了解，但是在这方面我们吉林省的差距非常大。我们讲依法治志，首先得有法可依，现有国务院《地方志工作条例》《吉林省地方志工作条例》都比较宏观，具体到市（州）、县（市、区）情况和条例的规定可能会不一样，怎样从实际出发，怎样成为地方具体的、可操作的规定，这是需要做工作的。2017年，省人大已经同意对《吉林地方志工作条例》进行修订。条例重新颁布以后，又是一次历史契机，各市（州）、县（市、区）应抓住机会把地方性法规或政府规章尽快推出来。至于能起多大作用，我们不能一言概括，在不同的事情、时间、地方，它起的作用是不一样。但是可以说有和没有是绝对不一样的。要有制约的效力，才能够更好地来推动工作。所以，现在从依法治志的工作上来看，我们的差距是非常大的。当然，在法规制度体系上不只这些，比如说省方志委，要对《吉林省地方志工作条例》的规定进行制度承接，到目前为止，已经做了一些规范制度，但是还没有完成全覆盖，对接工作还需要进一步努力。等《条例》修订完以后，我们会对现有的法规制度体系进行完善，只有法规制度体系健全了、完善了，形成了封闭的链条，依法治志的工作才能更顺利地在实际工作当中推行下去。

　　二是执法主体尚未形成成熟的法治思维。依法治志，要求我们执法机构、执法主体要有法治思维。中国传统上是缺乏法治思维的。封建社会，叫作皇训祖治，皇帝言出法随，对祖宗规矩比较遵守，缺乏法治的意识、法治的习惯和法治的体系。法治它对应的是人治，人治的主要的手段是管制。现在虽然有两个《条例》，但在工作当中遇到问题，想解决问题的时候，第一反应是找条例，还是找领导？我们主要的心思都在如何向领导汇报、如何争取领导的支持、如何说服领导上转悠。应该说在当前的阶段，想解决问题，没有领导的支持办不到。但是随着法治进程的展开，随着整个社会的法治意识的强化，依法治国体系的完善，我们确实需要树立起法治思维，至少在遇到问题的时候，能够从法律的角度来分析研究问题，和领导汇报的时候，把分析和研究的成果向领导提出，也是对领导的很好的借鉴和参考。今天上午，9个市（州）分别汇报了十年来依法治志工作的情况，我想努力在9个市（州）的工作中发现、找到我们依法解决问题的案例。我只找到了一个，辽源朱主任介绍有一个文化公司，编了一本年鉴和志书性质的书，依照法律不行，让其重新申请，改变编纂主体。在我们实际的工作当中，依靠条例来解决问题的案例，我到现在为止，就掌握了一个，前郭县的李明伟同志，某个单位明确不给他提供资料，明伟拿着条例、执法证去找，迫使其按照要求提供资料。现在运用法律来解决问题的案例非常少，说明我们在工作当中，还不太善于运用法律来解决问题。当然也和我们的大环境有直接的关系。有一些问题，拿着《条例》解决不了问题，不如领导一句话。但是要相信，这种局面不会长久，慢慢地会有改变。《条例》明确规定，县级以上的地方政府负责地方志工作的机构是这个条例的施行的主体，我们就是执法主体，一定要有这个法治思维。实际上我们有一些同志，法治的思维还不是很明晰。我们还发生过这样的情况，某个单位自行开始三轮志书的编纂，这是违法的。《条例》明确规定，志书一定是国家、省里一级一级的做规划方案后，才能开始编纂。吉林省的三轮志书编纂规划方案还没做，省内任何自行编纂的单位都是违法的。这些问题都是法律意识不清晰造成的。随着依法治国进程的展开，依法治志工作的推进，我们将来会逐渐走向一个良性的法治的轨道。在这个过程中，法治思维至关重要。

　　三是执法主体对法规的运用不娴熟。执法主体指的是地方志工作人员。在实际工作中，很多同志不清楚使用法律的情形、如何使用法律手段、法律手段和其他手段如何配合运用、面对的具体问题适用什么条款等问题。在这方面是有差距的。事实上，现在很多同志，很大的程度上把《条例》当成摆设，多是挂在嘴上，遇到问题如何娴熟的利用“两个条例”推动工作，研究得不够。《条例》不用是不会发挥作用的。有的同志会说《条例》不好用、不好使。辽源、前郭都有运用《条例》成功解决问题的案例。说《条例》没用的同志是不会用，或用的不娴熟，研究的不透彻。所以在建立法治思维的基础上，要建立起运用法律的主动性和自觉性。现在都在讲文化自信，其实在依法治志工作上，我们也要建立起这种法治的自信。建立法治自信，首先要真正认识到法治的重要性，要反思在法治观念上存在的问题。在这样的基础上，才能真正地把法律运用起来，让其管用。就当下整个大环境而言，单一的靠《条例》解决问题，还存在一定的难度。要学会把不同手段配合起来，在工作中打出组合拳，效果会更好。至于手段的主次，要根据具体情况决定。

　　四是依法治志的社会环境还不够理想。这是我们面对的客观现实。尽管依法治国已经提出来很多年了，国家在法治建设上不断地进步、前行，但是目前法治的环境还不是很理想。执法监督的主体还不够主动、监督措施不到位，社会公众不知晓，这些方面的问题说明了现在的环境。当然大环境不是我们可以决定的，但是你不能成为一棵大树，可以做一株小草。我们改变不了大环境，可以改变小环境，从身边做起，首先要改善地方志工作机构内部的法治环境，不要好高骛远，要实实在在先营造好身边的环境。

　　上述四个问题的存在，充分说明我省在依法治志工作上，在依法治志的进程上，还存在着很大的差距，还有很多的不足，还需要我们不懈的努力。

　　二、要牢固树立推进依法治志的勇气和信心

　　温家宝总理说过，信心比黄金都珍贵。这是面对中国经济的困境的时候说的。我们在推进依法治志的进程上，信心也是弥足珍贵的。如果没有底气、没有信心，是不可能很好的推进依法治志的。怎样来树立起我们的勇气和信心？

　　一是依法治志是依法治国方略的组成部分。依法治国是国家的方略，依法治志是在依法治国的大环境下，结合地方志工作的实际提出来的要求，是依法治国在地方志工作的具体实践，是依法治国方略的组成部分。全面推进依法治国是“四个全面”战略布局之一，是以习近平同志为总书记的党中央治国理政思想的重要内容。依法治志是依法治国其中应有的部分，从这个意义上说，我们是很有底气的。从发展趋势看，依法治志是历史的必然，也是将来地方志工作必然要面对的常态。孙中山说过，世界潮流浩浩荡荡，顺之者昌逆之者亡。所以我们就要顺势而为，树立起勇气和信心，全面推进依法治志。

　　二是依法治志拥有顶层设计。顶层设计非常重要。我们有很好的顶层设计，国家的行政法规（国务院《地方志工作条例》），吉林省的地方法规《吉林省地方志工作条例》，而且国务院办公厅又印发了《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》，吉林省政府办公厅印发了《吉林省地方志事业发展规划（2016—2020年）》。在这样的顶层设计下，来具体的落实，是有充分依据的。在这样的条件下，推进依法治志，是顺势而为的事情。我们有这样的基础，有这样的条件，就应该树立起这样的勇气和信心。

　　三是全社会的法治意识不断强化。平心而论，十年前两个《条例》刚刚颁布施行的时候，我们社会的法治环境，和十年后的今天完全不同。这十年间，整个社会的法治意识的强化，人们的法治意识不断的增强，这就是有利条件。如果整个社会的法治意识淡薄，用《条例》来推动工作，人们会不以为然；如果法治意识强，再用《条例》来推动工作，人们就知道《条例》分量有多大。在省方志委的工作当中，遇到有的省志承编单位不想承担编纂任务，我们就明确讲，给省政府写一个报告，说明贵单位不承担修志任务，只要省政府同意，我们就不再找贵单位了。这几个承编单位没有一个打报告的，因为知道这是《条例》规定的法律义务，没有理由不做，这就说明大家是有法律意识的。我想各市（州）、县（市、区）也会遇到过这样的情况，有了法律意识，在工作当中，至少在沟通上，就会顺畅一些，不是风马牛不相及的状况。总体上看，外部环境在不断向好的方面发生变化，我们地方志工作机构的内在动力在不断的积蓄，这就是我们现在面对的社会环境的变化。我们是要善于运用它，这也是我们建立信心和勇气的依据。一句话，明天会更好，对此我坚信。问题在于我们不能坐等明天更好，一定要去推动美好明天快点到来，这是我们的使命，是我们的责任，我们要树立这样的信心和勇气去推动它。

　　四是社会治理改革倒逼地方志工作必须依法治志。我们国家过去政府管得太多，应该说在计划经济时代，我们国家只有政府，没有社会。社会应该有三个部门，第一个部门是政府，第二部门是经济，第三部门是社会组织。我们在计划经济条件下，没有社会组织的空间，只有第一第二部门。改革开放以后，经过多年的发展，社会空间不断变大，政府的行政权力的边界在不断的收缩，小政府大社会的格局正在形成。今后，行政权力的边界在收缩，政府只能管一片，广大的社会空间只能依靠法律。这样的社会治理变革逼着我们依法治志，而且必须要这样做。这次《吉林省地方志工作条例》的修订，要把政府权力覆盖不到的地方用《条例》弥补上。因为这次修订完，下次的修订还得十年八年，而且下一个十年《条例》的作用会越来越大，《条例》对地方志事业的保护作用越来越重要。所以这次《条例》要修订好，要下一个十年管用、好用、起大作用。从社会的发展趋势上看，依法治志是必须要走的，谁在这条路上起步早，走得快，谁就主动。

　　三、要坚定不移地推动我省依法治志的历史进程

　　要对自己的历史方位做出准确判断，选好路径，从实际出发探索切实可行的办法。

　　首先，要着力构建系统完善的法规体系。法规制度体系好比一个链条，环环相扣，一环扣不上，整个链条也就断了。现有地方志法规制度体系尚不完备，需要我们拼接好这个“链条”，形成规范性文件、规范的制度。明年，省人大要修订《吉林省地方志工作条例》。尚未出台地方政府规章的6个市也要出台地方法规或地方政府规章，这是链条上承上启下的一环，一定要有，这是硬性要求。县（市、区）也要出台规范性文件，无论人大出台决议或是政府出台命令，也一定要有。举例来说，国务院《地方志工作条例》和《吉林省地方志工作条例》都规定，县级以上人民政府要对优秀地方志工作者进行表彰。但是一些地方政府没有执行。条例有明确规定的事情做起来都这么难，如果没有条例恐怕提都不能提了，这个问题出在哪？当然和地方政府对地方志工作的认识程度有关系，或与地方政府对法规的认识有关系。如果把对地方志工作进行表彰写进地方法规，落实起来应该就比较容易。所以，各地政府就落实条例出台相关政策，对于地方志工作来说是重要的推动。省方志委将对条例进行无缝衔接，制订规范制度，将三个层次的法规、规章形成“链条”，形成系统完善的依法治志的法规体系，这也是我省方志工作十三五规划目标之一。

　　其次，要着力提升方志系统的执法素质和能力。前面提到，要进行思维方式的转变，即建立法治思维。思维定势是一种习惯，要打破旧的思维体系去建立新的，非常艰难。但是，思路决定出路，思维方式不改变，工作方式就不会改变。要想提升水平，再难也要去做。地方志工作机构是条例实施机构，大家都是条例的具体实施者，都是条例的执法主体，执法就要具备执法所需要的知识，概念不清、条文内涵不了解，怎么去执法？法律条文的规定非常严谨、明确，国务院、吉林省地方志工作条例在制订过程中，经过字斟句酌、无数遍修改，甚至每句话会产生怎样的歧义都经过充分考量。我们要认真、深入研究条例，抓住其真正要义。作为执法主体，我们绝不仅仅是把这项法律本身理解清楚就可以的，还需要很多其他方面知识，比如法律对接问题，也就是法律上谁管谁的问题，谁是下位法、谁是上位法？谁服从谁？在执法工作中一定会遇到这类问题。我们在依据《条例》开展工作、要求对方怎样做时，对方拿出其他某种规定应对。这种情况怎么办？如何判断？执行地方志工作条例还是其他法律规定？你能否判断哪个是上位法、哪个是下位法？所以，要推进依法治志、贯彻落实条例，作为执法者，我们必须有足够的知识储备，否则便可能产生执法不当甚至成为笑话。同时，我们还要培养执法能力，学会运用法律。没有执法能力，不知道如何运用法律条款，那么条例仍然是无用的。提高执法能力需要在实践中探索，需要分析、研究和尝试。比如辽源市、前郭县已经运用《条例》解决掉几个问题，在这个过程中，有哪些成功之处，还有什么需要注意的地方，都可以总结出经验。执法能力的提高，一定要到实践中去落实。

　　第三，要着力营造依法治志的良好社会环境。地方志工作机构是执法主体，为实施条例营造良好的社会环境是地方志工作机构必须承担的责任。良好的环境并非只在一时，不只是每年在固定的日子去街头轰轰烈烈做宣传就可以完成。这样的宣传方式要有，更重要的是要在日常工作中进行宣传，扩大影响，在与工作对象的接触中，随时随地、潜移默化、身体力行地推动地方志条例落实。《吉林省地方志工作条例》颁布已有十年，十年间，条例有了一定的知晓度，但是远远不够，需要进一步扩大和提高，社会知晓度越高，我们的环境才会越好。营造良好环境的重点还包括要提高当地政府和领导对地方志工作的重视程度，把他们的思想做通，让他们知道、重视进而支持地方志工作。

　　第四，要着力探索有效的实施路径。因为各地情况不一样，这个路径不能一概而论，我提出三点建议：一是因地制宜。从各地实际出发，大家可以各显神通、积极探索。各地要从实际出发，什么方式达到的效果好就采取什么方式。比如这个地方通过党委推行的效果好，党委和政府支持，那么就通过党委和政府来做；那个地方通过新闻媒体推行的效果好，那就运用新闻媒体。但是无论哪条路径，前提是都要争取党委和政府以及人大和政协的支持。省人大已经对地方志条例进行两次执法检查，比地方志机构自己做的影响要大得多。二是因时制宜。在依法治志的推行过程中，不要蛮力，不要蛮干，要审时度势，适时借势，根据具体情况，掌握良好时机，借机推动。三是因势制宜。要根据事情性质去判断、选择解决办法。事关全局的关键性的问题，一定要向政府、党委汇报；一般性的问题，可以联合相关部门去做；比较具体的问题，能自己解决就自己解决。各地情况不一，差距很大，招法也不一样，需要大家在工作实践中探索和尝试。如果我们都行动起来，真正进行探索和尝试，五年之后我们再来交流，内容一定会丰富得多。

　　依法治志是地方志工作发展的必由之路，是地方志工作推进的必由之路。在前进的道路上，一定会有很多的障碍，很多的坎坷，需要我们勇于面对、积极克服。走出来，我们的事业就会是一片新天地；走不出来，恐怕将会无所作为。所以，希望全省各级地方志工作机构，坚定不移，高度重视，采取切实可行的措施，积极进行实践、探索，努力推进依法治志。