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《吉林省地方志工作条例》的主要内容和条款解读

吉林省地方志编纂委员会    2017-05-05 09:49:00    来源:
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  2007年5月

  李云鹤

  《吉林省地方志工作条例》共计22条,1542字。规定了地方志工作的法律地位,突出强调了地方志“官书官修、官职官责”的定位,进一步规范了修志行为,明确政府、社会有关主体、地方志工作机构以及公民在地方志工作中相应的权利、责任和义务。下面我介绍一下其主要内容并就相关条款进行一下解读。

  1.《条例》的法律位阶

  我国的法律是大陆法系,即条文法系。在立法上,实行的是统一的多层次立法体系。

我国法的形式位阶表

 

法的形式名称

制定机关

立法依据

宪法

全国人民代表大会

 

法律

全国人民代表大会

全国人大常委会

宪法

行政法规

国务院

宪法和法律

部委规章

国务院各部委

宪法、法律和行政法规

地方性法规

省自治区直辖市

省和自治区人民政府所在地市以及国务院批准的较大市的人民代表大会及其常委会

不得同宪法、法律、行政法规相抵触,报国务院备案

自治条例和单行条例

自治地方的人民代表大会

经上级人民代表大会批准后生效

地方政府规章

省、自治区、直辖市

省和自治区人民政府所在地市以及国务院批准的较大市的人民政府

宪法、法律和行政法规

  此外,还有军事法规和规章、特别行政区的法、经济特区法规规章和单行经济法规、国际条约和国际惯例等也是法律体系当中的组成部分。

  法律位阶决定了法规本身的地位和效力,与法规的创制主体的地位密切相关。《吉林省地方志工作条例》是吉林省人大常委会通过并颁布施行的地方法规,也就是说,吉林省人大常委会是这个法律文件的创制主体,由此可以确定其法律位阶。《中华人民共和国宪法》第一百条规定:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。”根据宪法的这条规定,我们可以比较清楚地看到,地方性法规在我们国家的法律体系当中处于宪法、法律和行政法规之下,这就是它的法律位阶。宪法是我们国家的根本大法,是最高位阶的法律形式。法律是全国人民代表大会及其常委会创制的,其法理来源是宪法,法律的规定不得与宪法相抵触,法律位阶仅次于宪法;行政法规是我国最高行政机关即国务院根据宪法和法律制定的一种规范性文件,其法律地位和法律效力仅次于宪法和法律。此外,根据《中华人民共和国宪法》第九十条的规定,国务院所属的各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,发布的命令、指示和规章,法学界称之为“部委规章”或者“部门规章”,也是法律的形式,其效力低于宪法、法律和行政法规,自然要高于地方性法规。地方性法规是省、自治区、直辖市的人民代表大会和人大常委会制定和批准的规范性法律文件,在本行政区域内,其法律地位和法律效力低于宪法、法律、行政法规和部门规章,但是高于地方政府规章。所谓地方政府规章,是自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府,根据宪法、法律和国务院的行政法规所制定的规章,简称为政府规章,其效力低于宪法、法律、行政法规和地方性法规,也不得同国务院各部委制定的部门规章相抵触。当然,在我们国家的法律体系当中,地方性法规还包括省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,因为与我们讨论的《吉林省地方志工作条例》关系不大,我们就略过不谈了。通过以上介绍,我们可以了解,《吉林省地方志工作条例》在吉林省行政区域内,其法律地位和效力低于宪法、法律、行政法规和部门规章,但是高于政府规章。也就是说,在我们的地方志工作中遇到了具体的问题,如果条例的规定与宪法、法律、行政法规和部门规章相抵触,我们在处理的时候,要服从于后四者,因为这些都是条例的上位法。一般来讲,这种情况是不容易出现的,因为条例制定的过程当中已经按照上位法的要求对相关条款进行了比较详细的审查。比如国务院《地方志工作条例》是行政法规,是《吉林省地方志工作条例》的上位法。我们在起草《吉林省地方志工作条例》的时候,国务院《地方志工作条例》尚未颁布,但是在我们这个条例文本基本成熟,准备呈报政府常务会议审定的时候,国务院《地方志工作条例》颁布了,我们马上按照国务院《地方志工作条例》的规定进行了逐条的审查,把与上位法规定不一致的条款或进行调整或进行删除,使我们的条例与上位法高度吻合,这是立法的原则要求。而我们在地方志工作中遇到的具体问题,如果在处理时发现条例的规定与政府规章或者我们某个政府部门的规定不一致时,那就要服从条例的规定。一般来讲,条例的规定与政府规章相抵触的情况也很少发生,毕竟都是规范的法律文件。但是,与政府部门的规范性文件发生抵触的可能性就比较大,因为部门规范性文件只是着眼于本部门的情况,制定的过程相对来讲程序不是很严密,考虑问题也不会十分周到。出现了这样的情况,那就要按照条例的规定来执行。因为条例是地方性法规,具有法律效力,小道理必须服从大道理。这也是我们要在这里比较详细地介绍《吉林省地方志工作条例》法律位阶的目的所在。

  2.《条例》的主要内容

  《吉林省地方志工作条例》的22条规定,第一条至第三条是总论或者总则性质的规定,阐述了条例的制定目的,对法律关系客体和适用范围进行了界定。第二十一条是罚则,第22条是附则。其余17条都是有明确义务主体的法律规定。下面,按照义务主体的不同,介绍一下条例的主要内容。第一类义务主体是县级以上人民政府,共计4条。包括第五条,规定将地方志工作纳入当地经济社会发展总体规划,并将地方志工作所需经费列入本级财政预算;第六条,规定制定地方志工作总体规划并报送上级地方志工作机构备案;第十六条,规定了建设地方志工作基础设施的义务;第二十条,规定对地方志工作进行表彰和奖励。第二类义务主体是县级以上人民政府负责地方志工作的机构及工作人员,涉及的条款比较多,共计11条。大致可以分为两类,一类是履行行政职能意义上的义务,有7条;一类是履行业务职能意义上的义务,有4条。履行行政职能意义上的义务规定,有第四条,明确其执法主体资格并规定其8项主要职责;第七条,规定其负责组织编纂以县级以上行政区域名称冠名的地方志书和综合年鉴;第八条,关于从事地方志编纂工作的人员的专业培训和聘请兼职人员的问题;第十条,规定了征集资料的义务;第十二条,规定了志书和综合年鉴的报送备案制度及在编纂志书和综合年鉴过程中积累的资料的收存办法;第十四条,规定了志书出版的三审制;第十七条,规定了地方志资源开发的相关制度。共计7条。履行业务职能意义上的义务规定,有第九条,规定了志书和年鉴的出版周期;第十三条,关于少数民族地区志书编纂和出版的规定;第十五条,关于志书、综合年鉴质量标准的规定;第十八条,关于地方志工作服务社会的相关规定。共计4条。两类合计11条。第三类义务主体是相关的社会主体,共计2条,有第十一条,规定了承担地方志编纂任务和地方志工作机构征集资料涉及到的有关单位的相应义务;第十九条,规定了付给志书和综合年鉴编纂人员的报酬。以上17条,对三类义务主体的规定,构成了《吉林省地方志工作条例》的主要内容。

  3.《条例》条款解读

  在这里我们首先要明确几个概念,有主体、客体、权利、义务。法律规范是对社会关系的调整,社会关系广泛地存在着,一旦纳入法律规范调整范围就是法律关系。法律关系的实质是权利和义务的关系,必然有主体和客体。法律关系的主体,是指法律关系的参加者。也就是在法律关系中享有权利或者承担义务的人,通常称为权利主体或义务主体。按照我国宪法和法律规定,法律关系主体包括自然人、法人和国家。法律关系的客体,是指法律关系主体的权利和义务所指向的对象,又称为权利客体和义务客体,它是将法律关系主体间的权利和义务联系在一起的中介。法律关系的客体可以分为物、行为、非物质财富三种。法律关系主体的权利是指法律关系参加者,根据法律规范的规定,自己做出一定行为,或要求他人做出一定行为或不做出一定行为的可能性。权利必须是法律规范明确规定下来的。有的法学著作把公民的权利称为权利,将国家机关、企业、事业、社会团体的权利称为职权。法律关系主体的义务是指法律规范规定的法律关系主体应从事一定行为或不应从事一定行为的社会必要性。有两种,一种是法律规定义务人应做出一定行为,是行为的义务或积极义务;另一种是法律规定义务人禁止从事一定行为,是不行为的义务或消极义务。这几个概念是我们在条款解读当中必须清楚的。

  第一条至第三条是总论性质的,不需要更多的解释。

  第四条是对县级以上人民政府负责地方志工作的机构职责的规定,主体是地方志工作机构。应该注意的是,地方志工作机构在这个条款的规定当中,既是权利主体也是义务主体。本条首先明确了“县级以上人民政府负责地方志工作的机构主管本行政区域的地方志工作,组织本条例的实施。”这是对地方志工作机构权利和义务的总体规定,对地方志工作涉及的法人、自然人来说,地方志工作机构有权力就地方志编纂等相关事项进行组织协调和任务落实,对设立地方志工作机构的国家机关来说,这又是地方志工作机构应该履行的义务。这里同时赋予地方志工作机构执法主体资格,也是一种职权的赋予。具体的职责划分,有八款。这里应该特殊说明一下的是第一款的规定:“制定地方志工作规划、规范和编纂方案”。似乎与下面第六条的规定相矛盾。其实二者是统一的,按照条例的规定,本行政区域地方志编纂的总体工作规划是由本级政府来制定的,地方志工作机构的地方志工作规划应该是报呈政府的为政府制定规划依据和参考的草案性质的规划。其他几款规定在后面的条文中还有具体阐述,在此不多作介绍。

  第五条是对县级以上人民政府在地方志工作上的义务的规定。本条实际包括两个方面的主要规定,一是“县级以上人民政府应当将地方志工作纳入当地经济与社会发展总体规划。”关于这个内容,国务院《地方志工作条例》的规定是“县级以上人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导”,相比较而言,我们的条例的规定更加具体并具有可操作性。所谓“纳入”,就是要求政府在制定经济社会发展规划的时候,如同规划其他社会事业一样来规划地方志工作,在每个五年规划当中,必须有关于地方志事业如何发展的规划,否则就不是纳入。二是“地方志工作所需经费列入本级财政预算”,这个规定与国务院的规定是一致的。应该特别强调的是,这里说的是“地方志工作所需经费”,并非单指志书和年鉴的印刷经费,也非单指地方志工作的工作经费,而是地方志工作所需要的各方面的经费。既然是“所需经费”,就是正常开展地方志工作需要的经费。而且是“列入本级财政预算”,不是今年给明年不给的,应该是稳定长效的经费渠道。

  第六条也是对县级以上人民政府在地方志工作上义务的规定。只包含一个条款:“县级以上人民政府制定本行政区域地方志编纂的总体工作规划,并报上级人民政府负责地方志工作的机构备案。”这里“地方志编纂的总体工作规划”,狭义理解,至少应该包括地方志书和地方综合年鉴编纂出版的总体规划,如果加以适当扩展,还应当包括本行政区域地方志资源开发的规划,而不应该理解为只是地方志书的编纂出版规划。规划制定完成以后,必须报上级政府负责地方志工作的机构备案。这是地方志工作制度的创新,由此可以进一步强化地方志工作秩序,形成有序的良性发展。但是,由于过去缺少这个方面的基础,落实起来难度会比较大,需要投入更大的精力来抓好。

  第七条是对地方志工作机构职权和义务的双重规定。“以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、综合年鉴,由县级以上人民政府负责地方志工作的机构组织编纂,其他组织和个人不得编纂。”也就是说,编纂以县级以上行政区域名称冠名的地方志书和地方综合年鉴,是地方志工作机构必须履行的义务;从另外一个角度说,也是地方志工作机构的法定职权。因为地方志工作是一项重要的文化基础事业,也是各级地方政府管理和发展文化事业的重要职责。地方志属于官修的“信史”,不同于个人的自由著述,必须加强地方各级政府对此项工作的领导和规范。当前,由于经济利益的驱使,有些地方出现个人或者企业出面,组织编纂地方志书或者地方综合年鉴的现象,这些组织编纂者,往往只着眼于经济效益,缺乏对历史负责的精神,而且其编纂的作品也没有纳入“三审”程序,如果任其泛滥,必将贻害无穷。从这个意义上说,条例的这条规定是非常重要的。

  第八条是对地方志工作队伍建设的法律规定,共有两款。第一款是“从事地方志工作的人员应当经过专业培训。”这款规定是从我省地方志工作实际出发,着眼于地方志事业的可持续发展而制定的。随着参加首轮修志的老同志逐渐退休,全省地方志系统的工作人员普遍存在专业素质不高,业务水平不够的问题;同时在续志工作中,我们也发现,有些承担修志任务的部门和单位所选择的修志人员,存在着更加严重的问题,有的甚至连基本的地方志业务常识都不够。在这样的情况下,为了保证我们的地方志事业能够代代相继、永续不绝,必须对从事地方志工作的人员进行相应的专业培训。这里没有明确规定由哪个单位或者部门来负责组织培训,但是在第四条关于县级以上地方志工作机构的职责规定当中第五款,明确规定了“培训地方志专业人员”的职责,所以当然由地方志工作机构来组织培训。第二款“各级人民政府负责地方志工作的机构可聘请有关方面的专家、学者兼职从事地方志的编纂工作。”这也是从目前地方志工作的实际出发制定的一个条款。由于地方志工作人员队伍的业务水平存在差距,而短时期提高上来又不现实,但是续志、综合年鉴编纂以及地方志资源开发工作都不能因为人员水平暂时不够而停滞,为了解决这个问题,必然要聘用兼职人员。而聘用兼职人员则涉及经费问题,在我省基层一些地方,就是因为经费等问题,导致无法聘用兼职人员而影响了工作。因此在这里明确规定可以聘请兼职人员,也就是明确要求政府在地方志工作机构需要聘用兼职人员的时候,要解决其经费问题。

  第九条是对地方志工作业务标准的规定,“县级以上地方志书应当二十续修一次;综合年鉴应当每年编辑、出版。”国务院《地方志工作条例》关于续志周期的规定是“二十年左右”,我省则明确规定为二十年。因为从当前我省经济社会发展的水平和速度来看,二十年续修一次地方志是比较合适的。而年鉴是对每个年度本行政区域经济社会发展情况的断面式记录,同时还担负着为续志积累资料的重要任务,必须每年编纂。由于我省经济水平还不是很高,有的县级年鉴暂时来看,要做到每年出版还比较困难。但是,如果没有能力公开出版,可以内部出版,还做不到则可以编纂出来以后留存。每年编纂年鉴则是必须要完成的任务。

  第十条是对地方志工作机构职权和义务的双重规定。“县级以上人民政府负责地方志工作的机构应当及时征集和保存包括纸介质、电子文档、音像制品、实物和口述资料在内的各种地方志资料,建立稳定长效的征集渠道和制度。”资料是地方志工作不可缺少的基础,没有资料也就不可能进行志书和年鉴的编纂,所以地方志工作机构必须把资料工作放在重要位置,切实抓紧抓好。但是,地方志资料范围宽泛、载体形式多样、涉及社会各个方面,征集地方志资料是难度很大的工作,所以强调要建立稳定长效的征集渠道和制度。本条规定有一个问题需要深入探讨,就是地方志资料的界定。地方志是一方之全史,那么地方志资料必然是无所不包。但是具体到资料征集工作,又无法做到无所不收,应该进行相对明晰的界定。本条规定从载体形式上点出了五种,但不是说就这五种,只是重点强调了这五种,这是地方志工作机构下一步需要研究和解决的问题。至于渠道和制度问题,则应该从实际出发,进行探索和完善。我们应该注意到“及时”两个字,因为资料是最容易散失的,时过境迁,再想收集就要事倍功半。与本条规定有比较紧密联系的还有第十一条、第十二条和第十六条,应该注意将这几个条款联系起来学习。

  第十一条是对其他社会主体的义务规定。共有三款。第一款“承担地方志编纂任务的单位,应当在人员、经费和物质条件上给予保障,并按规定完成地方志编纂任务。”这里所说的承担地方志编纂任务的单位,实际上主要是指承担地方志书和综合年鉴编纂任务的单位,虽然综合年鉴的总纂是由地方志工作机构来完成的,但是各撰稿单位也都承担着相应的编纂任务。本款规定了这些单位的义务是两个方面,一个方面是提供保障,主要是人员、经费和物质条件。首先是人员,怎样才算保障?一是要有专人,而且要根据任务量的大小来确定人员的数量;二是专人要具备编纂地方志书的业务水平和能力,要有按时完成编纂任务的体力和精力;三是这一定数量的专人要有某种组织形式,组成相应的机构,明确各自的职责。我理解只有做到了这三个方面,才算是保障了。其次是经费,经费的保障应该包括编纂人员的工作经费、志书的印刷经费以及志书出版后编纂人员的适当报酬。关于报酬问题,在第十九条有专门规定,在这里暂且不说。再次是物质条件。物质条件的保障,我理解至少应该是有专门的办公室,有能够满足工作需要的办公设备,还应该有必要的工作辅助设施。上述三个方面的保障是最基本的要求,也是条例明确规定了的,是承担地方志编纂任务的单位必须履行的义务。另一方面是“按规定完成地方志编纂任务”。主要包含着这样几个含义,一是要在规定的时间内完成任务,二是编纂质量要达到规定的质量标准,三是要按照规定的数量印刷出版。本条第二款是第十条规定的延续,“县级以上人民政府负责地方志工作的机构向有关单位征集地方志资料时,有关单位应当提供支持。”对于这里所说的有关单位而言,地方志工作机构征集资料是在行使法定职权,而有关单位提供支持则是履行法定义务。前面说过,地方志资料范围是非常宽泛的,从当前的工作实际来看,真正涉及到有关单位的资料征集工作,大多还是和志书、年鉴的编纂密切相关。在过去的工作中,我们经常遇到有关单位拒绝提供资料的情况,特别是有的企业拒绝提供资料,政府机关和事业单位这样的情况还少一些。将资料征集纳入法律调整的范围,可以在一定程度上解决这个问题。对本款规定中“支持”这个词应该如何理解?国务院《地方志工作条例》有比较具体的规定:“负责地方志工作的机构可以对有关资料进行查阅、摘抄、复制”,有关单位允许地方志工作机构进行查阅、摘抄和复制,并提供方便,就是支持。第三款是关于特殊情况如何处理的规定“涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的按照法律、法规的规定执行。”这一款不需要做更多的说明。

  第十二条是对地方志工作机构及承担地方志编纂任务的人员义务的规定,共有两款。第一款是对地方志工作机构义务的规定:“地方志书、综合年鉴出版后三个月内,应当报送上级人民政府负责地方志工作的机构备案。”此款规定与国务院《地方志工作条例》规定完全相同,将地方志书报送备案制度以法规形式加以强化。报送备案制度原来在地方志工作系统内就有,但是执行的不是很严格。在报送时间、报送部门、报送数量等方面都存在着一些问题,有的甚至干脆没有报送。现在以法律规定的形式明确加以强调,意在加强这个方面的管理,保证上级政府地方志工作机构能够准确把握本行政区域地方志工作的具体情况,完整收存本行政区域志书。需要说明的是,虽然省志的部门分志是由相关厅局负责实际组织编纂,但最后的总纂和出版的实际负责单位还是省地方志编委会,所以此款是对地方志工作机构的义务规定。第二款是对承担地方志编纂任务的单位和人员的义务规定,“为执行本单位地方志编纂任务或者利用本单位的物质技术条件收集、积累的地方志资料,应当依法移交国家档案馆或者方志馆保存、管理,任何单位和个人不得将其散失、损毁或者据为己有。”此款规定和第十条的规定客体一致,都是地方志资料,义务主体也有交叉,是对地方志工作不同环节的资料征集和保存的规定,因此不是重复规定。这里所强调的资料,是在地方志编纂过程中收集到的资料,在地方志书出版以后,往往被人忽视,过去出现了很多散失、损毁或者被据为己有的情况。这些资料收集起来很不容易,单位以及工作人员都花费了很多的精力,付出了很多的努力,存史价值都很高,是宝贵的一手资料。尽管我们在地方志书编纂当中其使用价值随着书的出版而消失,但是其历史价值决没有因此而折损,确实应该加以妥善保存。特别是承担地方志编纂任务的非地方志工作机构的单位,对本款规定一定要加以重视,因为各厅局在部门志编纂的过程中都收集了大量的资料,这些资料在志书出版以后,有些可能还需要在本单位收存,有些则可以移交专门机构收存,哪些可以在本单位收存,哪些必须移交专门机构收存,可能好需要进一步探讨。至于是送到方志馆还是档案馆,我们要按照国家有关法律的要求来进行处理,首先是《档案法》规定必须由档案馆收存的,我们就要移交档案馆,《档案法》规定以外的要移交方志馆。还应该加以特别注意的是本款规定的客体界定问题。就参与地方志编纂工作的个人来讲,其资料来源可能很多,有些资料是在承担任务之前个人收集、积累的资料,有些是为完成编纂任务而作为职务劳动内容收集的资料,有些是利用本单位物质技术条件收集的,有些则是利用自己的社会关系收集到的,到底哪些在法律规定的范围,那些不在这个范围,情况的确比较复杂。我理解,本款规定的精神实质是两条,一条是作为职务劳动内容收集的资料,一条是利用本单位物质技术条件收集的资料,只要符合这两条当中的一条,那就是本款规定不能据为己有的资料。我们在实际执行当中,应该准确把握这个界限。

  第十三条是从我省多民族的实际出发制定的特色条款,共有两款。第一款是“少数民族地区应当有少数民族的专家、学者参加地方志书的编纂工作。”这里使用的是“应当”一词,也就是对少数民族地区地方志工作机构的义务的规定,强调的是社会必要性,没有少数民族的专家学者参加地方志书的编纂是不可以的。第二款:“少数民族地区可以出版汉字和少数民族文字两种版本的地方志书。”这里使用的是“可以”一词,是对少数民族地区地方志工作机构的权利的规定,强调的是“可能性”,可以出版双语志书,也可以不出版,但是有出版的权利。本条规定,是我省独创的条款,很好地贯彻和体现了党的民族政策。

  第十四条是对地方志书出版审查程序和制度的规定,只有一款:“以县级以上行政区域名称冠名的地方志书,实行初审、复审和终审三审制。”本条只是提出了制度的框架,没有更具体的展开规定。因为国务院《地方志工作条例》对地方志书的审查验收专家组成、审查要件有比较详尽的规定,本条例就没有重复表述。至于对地方志书进行审查验收的主体、程序等,国务院《地方志工作条例》明确授权“由省、自治区、直辖市人民政府决定”。所以本条例对审查验收制度只规定了制度框架,具体的制度设计还需要省政府来确定。这并不意味着我省地方志书的审查验收制度缺位,因为我们一直在执行三审制。只是在国务院《地方志工作条例》颁布施行以后,我们需要按照法律规定进行规范和调整,比如审查验收的专家组成,我们需要进一步充实,审查验收的要件需要进一步完善。本条规定为这些调整和规范留出了足够的空间,省地方志编委会也正在进行研究,按照法律的规定把审查验收制度完善起来。这其中还有具体的问题需要进一步研究,比如县级志书的终审权到底是在市州为宜还是上收到省级为宜?省、市、县三级志书的各自三审成员如何构成,三审程序当中每审过程应该限定多长时间,等等。

  第十五条是对地方志书、综合年鉴的质量标准的规定,“编纂出版地方志书、综合年鉴,要达到资料翔实准确,分类科学、领属得当,地方特色突出,审校、装祯、印刷符合出版要求的质量标准。”本条规定实际是两个方面的质量标准,“资料翔实准确,分类科学、领属得当,地方特色突出”是编纂质量标准;“审校、装祯、印刷符合出版要求”是出版质量标准。我们都知道,无论是编纂的质量要求还是出版的质量要求,都不是用这么简短的语言就概括得了的,实际仅地方志书编纂规范可能就需要厚厚一叠纸张很多文字才能说明白。作为法律规范,不可能像技术规范那么细致具体,只能将其中最为最要的内容抽出来加以强调。所以,本条的规定只是地方志编纂出版标准的最重要最关键的要件,而不是全部。从编纂质量标准来看,首先是资料翔实准确,因为地方志书、综合年鉴,在概念界定上就是“资料性文献”,如果失去了翔实、准确的资料,其存在价值也就没有了。所谓翔实,我的理解,就是应有尽有,我们都知道志书编纂的一个基本要求,就是“横不缺项,门类齐全;竖不断线,贯通古今”,不缺项、不断线就是资料翔实的最基本的要求。如果更深入一点地探讨,还有资料的典型性问题、资料的生动性问题、资料的个性化问题,等等。都在翔实的要求之列。而准确,则是志书的生命。这里的准确至少包含着两层含义,一是资料的记述要准确,必须能够反映历史原貌,不能在资料的记述环节就出现讹误;二是资料的运用要准确,不能张冠李戴,不能牵强附会,地方志是历史文献,要对历史负责,经得起历史的检验。由于编纂的过程中往往出现资料短缺的问题,有的不负责任的编纂者就采取就米下锅的办法,导致资料运用不准确,影响了志书的质量。其次是分类科学、领属得当,这是对地方志篇目结构的质量要求。地方志是横排竖写,所谓横排就要按事物属性分门类、列纲目、明层位、定归属的过程。首先要进行分类,而分类如果不科学,就会出现交叉、含混、重复、遗漏等问题;在分类的过程中,就要确定领属问题,要根据事物的属性和层位确定互相的领属,领属不得当,则会出现混乱。此外还要注意领属缺项的问题,如果缺项就会导致志书记载的缺失,这也是领属得当的题中应有之义。再次是“地方特色突出”。地方特色是地方志书的独特价值之所在,如果一本志书没有地方特色,就如同一个人没有了自己的个性,会缺少很多生动和灵性。至于如何体现地方特色,则是比较专业化的问题,在此不进行探讨了。以上三个方面是地方志编纂质量标准当中最核心、最关键的要件,所以在本条专门加以强调,将其上升到法律的高度来加以规范。审校、装祯和印刷等出版质量标准,都有相应的具体规定,在本条以“符合出版要求”来加以概括,点到为止,目的是强调出版质量,并无展开之必要,在此就不多说了。

  第十六条是对县级以上人民政府的义务规定,“省、市(州)和有条件的县(市、区)应当建立方志馆或者存放地方志资料的资料库及地情信息网络。”本条规定和第十条的规定是一种承继关系,第十条要求地方志工作机构征集各种地方志资料,而资料征集来以后就要有地方存放,就要有人加以妥善管理,所以应该建立存放地方志资料的场所,无论是方志馆、地情馆还是资料库,总之要有这么个地方。而建设馆也好库也好,当然不是地方志工作机构能力所及的,必须由政府来承担。所以说,本条是为政府作出的义务规定。我省目前省本级已经有了一个2500平米的方志馆,虽然面积和建筑格局都不大适应方志馆的要求,但是总算有了这么一个地方;有3个市州也建立起来了方志馆或地情馆;县一级的有4个。总的来看,距离条例的要求差距还比较大。大家可能已经注意到,本条是分两个层次提出要求的,省和市州是应当建立之列,而县一级则要求视情况而定,有条件的应当建立,暂时条件不允许的则不强求,这是一种求实的态度。毕竟我省的经济水平还不是很高,特别是县一级的财政状况还不是很好,在吃饭财政的情况下强求建立方志馆,显然是不现实的。就市州来讲,则应该无条件地建立方志馆,因为对于市州一级来说,这是完全可以做得到的,不能新建可以利用旧房,建不起大的可以先搞一个小的,几间房子、几个书架我想对于哪个市州来说都不会成为问题,如果建不起来只能说明重视程度还不够,而不是经济条件达不到。本条还要求省、市州和有条件的县(市、区)建立地情信息网络。这里所谓地情信息网络是指互联网上的地情信息网站,这是地方志工作信息化、现代化的重要方面,也是地方志工作更好地服务经济生活发展的重要载体。目前省情网的运转情况良好,已经有1.7亿字的信息数据化并进入了数据库,目前还在不断地增加数据化的信息量,白城市、辽源市也建立起来了地情网站。势头是比较好的,但是还有很大的发展空间。要达到本条所要求的程度,至少还有7个市州也把地情信息网络建立起来,进而实现全省地情信息网络的连通,更好地在网上整合地方志资源,为全省经济建设和社会发展服务。

  第十七条是对地方志工作机构的义务规定,“县级以上人民政府负责地方志工作的机构应当统一制定地方志资源开发规划,多渠道筹集资金,整合开发力量,实行立项开发制度。”本条规定有一点背景情况需要介绍一下。在条例草案当中,原来没有使用地方志资源开发的概念,而是地情资源开发。因为从当前的实际情况看,地情资源开发比较混乱,受利益驱使,一些组织和个人擅自进行一些项目开发,无人监管,从某种程度上说是处于失控状态的。这就带来了很多问题,数据错误、资料失真、粗制滥造、唯利是图,如果不加以及时整治,会给我省经济社会发展带来严重危害。草案把地情资源开发纳入法律调整的范畴,就是想把监管的责任赋予地方志工作机构,改变这个混乱局面。从另外的角度看,组织开展地情资源开发工作,是我省地方志工作系统一直高度重视并且取得了可喜成绩的方面,如果通过法律加以规范,能够在更加有序的状态下进行,还可以做得更好。但是,地情资源这个概念过于模糊、宽泛,因此难于界定,国务院《地方志工作条例》没有采用。在我们的条例草案进入人大审议的程序以后,我们还和国务院法制办的有关负责同志进行了深入的探讨,研究能否在我们的地方立法中有所突破,将地情资源开发纳入法律调整的范围。但是,地方立法必须服从上位法的精神,不能对上位法进行突破。所以只能放弃这个概念。地情资源开发的混乱局面又不能不加以整治,怎样找到一个既符合上位法精神又能够解决我们当前存在问题的路子,确实成为我们面前的一个难题。经过多次研究讨论,一个思路逐渐清晰起来,那就是地情资源和地方志资源虽然是完全不同的概念,而地情资源开发和地方志资源开发却是交叉概念,交集很大,如果用地方志资源开发取代地情资源开发,可以最大程度弥补由于上位法局限带来的法律盲区。而地方志资源开发是国务院《地方志工作条例》开放出来的空间,与上位法没有抵触。后来,我们就对地方志资源开发在草案当中以本条规定取代了原来的地情资源开发的内容,并将草案当中所有地情资源的字样都删除了。本条规定有四个要点。第一,统一制定地方志资源开发规划。我理解包括两层含义,一层是地方志资源开发必须是有组织的开发,是对本行政区域地方志资源有通盘考虑的开发;一层是地方志资源的开发必须是统一组织下的有序开发,不能一哄而起、一哄而散。组织和规划的责任部门就是地方志工作机构。在这样的规定之下,就可以有效地克服盲目开发的倾向,在一定程度上扭转地情资源开发上的混乱局面。因为地情资源开发包括利用地方志资源的开发,也包括完全利用当代地情资料进行的开发,后者是不在条例调整的范围之内的。所以,只能是一定程度上的扭转而不能做到完全扭转。根据这个规定,我们地方志工作机构就要制定本行政区域的地方志资源开发规划,然后在统一的规划指导之下,统一组织本行政区域地方志资源的有序开发。制定规划,说起来可能很简单,但做起来是比较复杂的事情,有大量的深入细致的工作要做,会面临很多困难。但是,这是法律规定的义务,必须做而且要做好。第二,多渠道筹集资金。这个规定是为地方志资源开发开放了资金来源渠道。虽然条例已经规定,地方志工作所需经费纳入本级财政预算,但是地方志资源开发工程浩大,所需资金额度很高,仅仅依靠地方政府的财政支持很难满足工作的需要。随着文化事业产业化的发展,地方志资源开发也有着良好的市场前景,可以向市场要资金。当然,也可以接受捐赠、或者采取合作开发等途径。所以,这里规定“多渠道筹集资金”,只要符合法律规定,资金来源合法,都可以去探索和尝试。第三,整合开发力量。地方志工作机构是本行政区域地方志资源开发的统一组织者、责任承担者,但不是独家垄断者。地方志资源开发需要多方面的人才,需要学识素养较高、知识积累丰厚的专家学者,要把各种有关的优秀人才纳入地方志资源开发的行列当中来,这样我们的成果质量才能够保证。不能只着眼于经济利益,采取垄断手段,这是对事业不负责任的。在这里,地方志工作机构代表政府起组织作用,是作服务工作的,主要的是管理和服务。要知道,把有关各方的优秀人才组织整合起来,生产出高质量的产品才是地方志工作机构最重要的任务 。第四是实行立项开发制度。这是为进一步规范地方志资源开发而做出的制度规定,不但要有计划地开发,还要在具体操作环节有序地组织开发。这里只是确定了制度框架,具体的制度设计还需要配套制度规定来解决。明天大家要讨论的《吉林省地方志资源立项开发办法》,就是一个配套制度。实行立项开发制度以后,就可以实现地方志资源开发的有计划开发和有序地开发,对未经立项的开发项目就可以依法进行规范了。

  第十八条是对地方志工作机构在服务经济生活发展方面的义务规定。“县级以上人民政府负责地方志工作的机构应当积极开拓用志途径,出版地方志书、综合年鉴的电子出版物,加强地方志文献的信息化建设;地方志文献和方志馆应当面向社会公开、开放,向社会提供地情网络信息服务。”本条规定实际包含两款内容,以分号相区隔。第一款提出了三个要求,一是积极开拓用志途径,但对于开拓哪些用志途径并没有进行列举。修志为用,是我们都熟知的一个地方志工作基本要求。地方志具有资政、教化、育人的功能,这些功能需要在应用中实现,这是毫无疑问的。如果志书、年鉴编纂出来以后就束之高阁,那就无法实现其功能。但是,社会公众对地方志的功能并不是很了解,不大会主动运用地方志的功能,所以需要地方志工作机构积极推动社会用志。强调开拓用志途径,也就是在强调地方志工作机构要积极推动社会用志。具体的途径问题,应该交由广大的修志工作者和各级地方志工作机构在工作实践中去创造和总结,这里只是提出了这样的任务要求。二是出版地方志书、综合年鉴的电子出版物。在传统的地方志工作当中,出版的都是纸介质的出版物。随着现代科学技术的发展,特别是信息科学技术的发展,电子出版物以其海量、迅捷、便利等优势,越来越为社会所接受和使用。地方志工作必须跟上时代发展的步伐,积极采用现代科学技术,对地方志系列产品实行现代包装,以为经济社会的发展提供更好的服务。同时,出版电子出版物也是为地方志文献的信息化建设创造条件。三是加强地方志文献的信息化建设。这个要求是和前面第十六条规定相呼应的。加强地方志文献的信息化建设,是建设地情网络的重要前提,因为地情网络的主要内容就是数据化的地方志文献。将地方志文献进行数据化处理,然后进入网站的数据库,既便于保存文献,也便于社会查询,是地方志工作必然要走的一步。第二款从三个方面提出了地方志工作机构为社会提供服务的要求:地方志文献要向社会公开,方志馆要向社会开放,地情网要为社会提供地情网络信息服务。着墨不多,要求明确。这里提出的是原则性要求,具体的操作办法留给地方志工作机构去探索。

  第十九条是对编纂人员报酬的规定。“地方志书、综合年鉴公开出版后,依照国家有关规定付给编纂人员适当的报酬。”在条例制定的过程中,本条几次被拿下又几次被采用,争议比较大。之所以有争议,就在于地方志编纂人员的报酬问题很复杂。在人大讨论的时候有两种比较典型的质疑,一种是,人家编纂志书和年鉴,付出了劳动,当然要给报酬,天经地义,还用在法律上加以规定吗?但是,从我省实际来看,确实存在着不给付报酬的问题,而且还不是个别现象。一种质疑是,地方志工作人员编纂地方志书、综合年鉴就是本职工作,你已经拿了国家的工资,还要什么报酬?而实际的情况是,地方志书和综合年鉴的编纂人员,有些是地方志工作人员,属于职务劳动;有些是聘请的人员,不是职务劳动。而且《著作权法》规定,非职务劳动要付给稿酬,职务劳动可以给予奖励。经过充分讨论,最后决定保留下来这条规定。需要注意的是,本条规定所选用的词汇是“适当报酬”,而没有使用“稿酬”的概念。这是因为前面提到的原因,职务劳动不能获得稿酬,而只能是奖励。非职务劳动可以获得稿酬。无论是奖励也好、稿酬也好,用适当的报酬来加以概括。这条规定,解决了困惑了我们很多年的编纂人员的报酬问题,也使我们地方志工作系统今后的报酬给付有了法律规范。大家可能注意到了,本条规定从语法上说,省略了主语,从法理上说没有义务主体。到底应该谁来支付这“适当的报酬”似乎不是很明确。这不是立法过程中的疏忽,而是因为这个问题有其特殊的复杂性,无法在这个条款中将主体表述清楚,所以采取了省略处理的办法。一般来讲,出版物出版以后,应该由出版社付给作者稿酬。但是我们的地方志书和综合年鉴的出版,不但出版社不给我们稿酬,我们还得给他们书号费,显然这个义务主体不能是出版社。那么谁组织出版谁给付报酬是不是就可以了呢?大多数的志书和综合年鉴是地方志工作机构组织出版的,但是还有一些部门志是由相关部门组织出版的,出版经费给到了相关部门,由地方志工作机构给付报酬显然也不合理。鉴于情况复杂,本条只进行了原则规定,具体的贯彻落实由本条例的执法主体根据具体情况具体处置。明天我们要讨论的《吉林省地方志编委会关于志书、年鉴及地方志资源开发类作品报酬的实施办法》,就是本条的配套制度规定。

  第二十条是对县级以上人民政府义务的规定,“县级以上人民政府应当对在地方志工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。”这一条,可以说是对县级以上人民政府如何加强对地方志工作的领导的一个具体措施的规定。前面第五条、第六条、第十六条已经作出了一些规定,本条从积极激励的角度又作出了一条规定。过去,我们系统内的奖励比较多,真正以政府名义进行奖励的不多。这里只是提出政府要进行表彰奖励,具体如何操作,还需要有更加细致的规定。比如,多长时间进行一次表彰奖励、获奖者产生的程序、奖励面多大、分级奖励的办法等,都需要进一步明确。这是下一步制定条例配套文件要解决的问题。

  第二十一条是关于第十一条的罚则,“违反本条例第十一条规定,未按规定完成编纂任务或者拒绝提供资料的,由县级以上人民政府负责地方志工作的机构责令限期改正,并由有关部门依法给予行政处分。”这条规定,明确了对在地方志编纂和资料征集上拒不履行法定义务者的处罚办法、主体和处罚方式,其中的有关部门是指涉及到的单位的主管部门或者是涉及到的个人的主管单位。

  第二十二条是附则,规定了本条例的施行时间,也就是产生法律效力的起始时间。

  以上的解读是个人的理解,不是对法律条文的解释,因为本条例的解释权在省人大及其常委会。由于个人学识、水平所限,有很多法理知识也是现买现卖,其中难免存在错误和偏颇,请大家批评指正。