长春市地方志编纂委员会地情报告课题组

　　提要：党的十八大以来，国家先后提出了“新型城镇化发展战略”和“乡村振兴战略”，这是解决我国“三农”问题的长期根本性举措，意义重大。作为国家新型城镇化综合试点城市，长春市专门成立课题组，就如何在新形势下加速推进新型城镇化开展调研。课题组在全面总结长春市城镇化现状和取得成效的基础上，剖析存在的问题及成因，提出了未来长春市新型城镇化建设的总体思路，以及构建新型城镇化体系、完善公共服务保障制度、提升城镇综合承载能力、促进产城融合、全面深化土地制度改革和加大投入等重点发展方向。

　　关键词：吉林长春 新型城镇化 哈长城市群 城乡双向一体化 土地制度改革

　　城镇化是经济发展的必然结果，是产业结构升级、农村人口向城市转移、生产方式由乡村型向城镇型转化的综合过程。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。

　　作为全国新型城镇化试点城市，如何在新形势下抢抓机遇、创新思维，加速推进长春市新型城镇化建设，是“十三五”期间面临的重大课题。长春市地方志编纂委员会与市委、市政府政策研究室组成课题组，对长春市新型城镇化问题展开专题调研。课题组在全面研究和分析长春市城镇化现状、工作基础和存在问题的基础上，提出未来长春市新型城镇化建设的总体思路和发展方向。

　　一、加速推进新型城镇化建设的背景及意义

　　（一）时代和政策背景

　　改革开放以后，特别是近年来，我国城市空间逐步扩张，城镇化率也逐年提升。但是，空间城市化并没有相应产生人口城市化，城乡之间的发展不平衡、不充分，农村资源向城市转移，资金、土地、人才等各种要素单向由农村流入城市，推动了城市的快速发展，也造成农村严重“失血”和“贫血”，被征地农民问题、农民工户籍和保障问题，以及城镇布局和大城市病等问题逐渐显现。为此，党的十八大明确提出“新型城镇化”概念。党的十九大又明确提出“乡村振兴战略”，是在全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的大背景下，党中央国务院聚焦“三农”问题，解决亿万农民对美好生活向往的重要举措。而且，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央城镇化工作会议精神、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》，我国编制完成《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，为指导各地城镇化建设提出了有力的支撑。

　　（二）重要意义

　　1.加速推进新型城镇化建设是解决发展不平衡不充分问题的战略选择。目前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。调整经济结构、转变经济发展方式、加速新型城镇化进程，尽快减少农村人口、推动农业规模化生产和组织化经营，才能提高农业劳动生产力和综合生产能力，从而提高农民收入，带动和解决整个长春市发展不均衡不充分问题。

　　2.加速推进新型城镇化建设是加快工业化和促进服务业发展的重要载体。城镇化和工业化是现代化的两个车轮。推进新型城镇化可以做大做强中心城市和县城，培育和壮大优势产业和特色产业，加速各类生产要素向城镇聚集、促进土地节约集约利用，为工业化提供更多发展空间。因此，加快推进新型城镇化，能够为工业化提供强有力的载体和支撑，实现工业经济的快速提升。同时，可以促进农村人口向城镇集中，需要服务业跟进，也为第三产业发展创造了良好条件。

　　3.加速推进新型城镇化建设是实现富民强市和提升城市发展质量的必然选择。城镇化的推进、城市活力和综合实力的提升，对城市的发展起着举足轻重的作用。从一般意义上说，城镇化率每提高1个百分点，将带动消费提高、投资增加、GDP增长1个百分点以上。当前，长春市经济总量小，发展水平低，城镇化速度低于全国平均水平，城镇化质量在15个副省级城市排名居后，农村居民可支配收入始终低于全国平均水平。因此，要实现科学发展，提高城市综合经济实力和质量，加快实现富民强市步伐，必须大力推进新型城镇化。

　　（三）长春市是国家新型城镇化试点城市

　　长春市地处东北亚几何中心，是哈长城市群、东北老工业基地、吉林省中部城市群的中心城市。近年来，特别是国家振兴东北老工业基地战略实施以来，辽中南城市群迅速崛起，以大连为窗口、以沈阳为腹地的对外开放格局已经形成，而哈长城市群、长吉图城市群“窗口—腹地”互动作用较弱，作用未发挥出来，特别是长春市，近几年经济社会发展较快，在全省发挥了“打先锋、站排头”的作用，各项指标在全国15个副省级城市中增速较快，城镇化建设也取得一定成效，但也存在一定的问题，城镇化滞后于工业化、被征地农民社会保障问题、城市病问题等逐步显现。2014年，长春市被确定为“全国新型城镇化试点城市”；2015年，长春市被确定为“国家新型城镇化综合试点城市”。作为新型城镇化试点城市，长春将以深化体制机制改革为动力，在农业转移人口市民化成本分担机制、拓宽投融资渠道、农村宅基地制度建设、实现产城融合发展、优化调整产业结构、构建可持续的城镇化发展模式上先行先试，走出一条具有长春特色的新型城镇化道路。

　　二、长春市推进城镇化建设的主要措施及成效

　　近年来，长春市始终坚持以规划引领、建管并重、产城融合、四化统筹为统领，紧紧围绕加快发展、改善民生、建好城市、促进和谐大局，全力推进了城镇化与工业化、信息化、农业现代化良性互动，积极促进了城区、县域、开发区“三大板块”协调发展。推动城镇化工作实现四个转变：在发展方式上，由“城市简单扩张”向“产城融合”转变；在发展动力上，由“以城化乡”向“城乡双向一体化”转变；在发展重点上，由“单纯追求数量规模”向“数量和质量并重”转变；在发展目标上，由“人口城镇化”向“人的城镇化”转变，长春市城镇化工作步入良性发展轨道。

　　（一）长春市城镇数量及规模

　　1.城镇数量。按行政区划口径，长春市城镇总数是3个城市（长春城区、榆树市、德惠市）、1个城关镇（农安镇）、66个建制镇，共计70个城镇。

　　2.城镇规模。按人口规模划分，长春市拥有Ⅰ型大城市1个，Ⅰ型小城市3个，建制镇66个，5000人以下的城镇占到整个城镇数量的69.63%。

　　（二）主要措施

　　1.积极推进产业发展。

　　（1）特色产业园区逐步建立。按照“因地制宜、分类推进”的原则，结合全省推进示范镇建设契机，根据区位特点、发展现状、产业类型，打造了一批有特色的小城镇。目前，长春市的小城镇已布局了12个重点特色园区，如兴隆山的长春生物产业园区、奢岭的长春文化印刷产业园区、朱城子的德惠玉米食品工业园区、烧锅的长春农安汽车轨道客车配套产业园等。这些具有产业优势、产业规模和良好发展前景的产业园区落户城镇后，对壮大城镇产业实力、拉动基础设施建设、提高城镇吸纳就业能力发挥了积极作用。

　　（2）开发区与县（市）区产业合作不断加强。结合区域紧密度、产业协调度和交通便利度，引导国家级开发区与周边县（市）区优势互补，共同成立产业合作区，进而形成一批工业集中区、农业示范园区和服务业集聚区。目前，已促成了高新技术产业开发区与德惠市在米沙子镇合作成立的长德合作区（长德新区）、经济技术开发区与九台区在卡伦镇合作成立的经九合作区；正在推进净月高新技术产业开发区与双阳区在奢岭镇成立合作区；筹划促进汽车经济技术开发区与绿园区、农安县合建汽车产业合作区。

　　（3）大项目、大企业集聚城镇。近年来，长春市在投资规模大、市场前景好的大项目中，按投资规模和产业方向的发展需要，逐年加大重点项目落户城镇的分布比重，对当地工业和服务业的发展产生了积极的带动作用。如大成集团在德惠菜园子镇建成大成生化工业区，带动了生化医药业、绿色食品加工业、玉米副产品加工业及与之配套的10多个产业，极大地推动了当地工业和服务业的快速发展。

　　（4）城市功能在产业发展中不断完善。二、三产业协调促进、产业发展和城市功能相互融合是近几年来长春市推进城镇化的重要途径。在推进产业发展的过程中，结合产业发展对服务业的需求，积极推进工业集中区、合作区和各类特色园区所在城镇加强生产性配套服务和消费性配套服务。长德新区在大力推进产业落位的同时，结合回迁农民安置，规划建设了尚德华园住宅小区，其中包括20万平方米的蓝领公寓，安置回迁农民4539户，为城市功能的形成创造了条件。同时，注重教育、医疗、体育、文化等设施建设，初步摸索形成了“以产兴城、以城促产、融合共进”的发展模式，避免了城镇化进程中单一发展、产城脱节现象。

　　2.稳步推进“城乡双向一体化”。

　　（1）根据不同优势和特点，确定了劝农山、奢岭、富锋、合隆、卡伦、兴隆山和米沙子7个镇为城乡双向一体化试点镇。

　　（2）初步实现试点镇土地规模经营90%以上，农民转移就业90%以上，农民人均年纯收入1万元以上，城镇化率达到65%，城乡产业发展互补、公共服务均等、差别明显缩小的发展目标。

　　（3）根据发展需要，明确了在规划、产业发展、基础设施、生态建设、就业与社会保障和社会事业六方面的内容；逐步推进了农村产权制度、土地综合整治、财政体制、户籍制度、社会治理结构、住房保障制度六项配套改革；着力完成了主导产业园区、小城镇新型社区、农村产权交易中心三个平台建设。目前，试点工作扎实推进，成效明显。

　　3.不断完善城乡发展规划。

　　（1）基本形成了覆盖全域的城镇规划体系。本着优化城乡空间布局、统筹城乡协调发展的原则，修编完成了长春市城市总体规划和榆树、德惠、九台、农安4个次中心城市总体规划；在全市66个建制镇中，有56个镇编制完成了总体规划，有36个镇编制完成了控制性详细规划，大部分镇编制完成了与城镇化发展相关的专项规划，初步形成了较为完善的城镇发展规划体系，对城镇化发展起到了较好的引领作用。

　　（2）通过行政区划调整优化城镇布局。长春市陆续开展了撤乡并镇和镇变街道工作。撤乡并镇后，镇域面积大幅增加，平均人口增长一倍，城镇规模和布局更加合理。

　　4.努力提升综合承载能力。

　　（1）主城区建设步伐不断加快。深度推进“三城两区”建设，主城区建成区每年以近20平方千米的速度快速扩张。西客站建成并投入运营；全面实施了长春新区和长春兴隆综合保税区建设，城市空间布局和生产力布局更加优化，承载能力进一步增强。

　　（2）主城区基础设施建设水平不断提高。一是先后启动实施了地铁1号线、地铁2号线、“两横三纵”快速路、机场大道、一汽物流专用通道等交通路网工程，使城市交通更加顺畅、更加便捷。二是着力推进了燃气、供水、供热管网改造工程，加大供电、有线电视网络、通信网络、互联网等生活基础设施建设，实现了全覆盖。三是新建、改造公园和绿地，城市环境面貌得到进一步改善。长影博物馆、长春北湖国家湿地公园、百花百草百木园、长东北文化旅游产业园、孔子文化园等长春新十五景，得到市民广泛好评。

　　（3）城镇基础设施建设力度不断加大。针对长春市城镇基础设施建设水平较低的实际情况，不断加大投入和建设力度，城镇基础设施水平有所提高。同时，重点推进了城乡交通基础设施一体化建设，基本实现了中心城市与次中心城市通高速公路，次中心城市与乡镇通二级以上公路，大力推进了城镇间客运增线和镇、乡客运站建设。

　　（4）基本公共服务建设积极推进。全面提升学前教育、基础教育、高等教育发展水平，较好地解决了农民工子女入学和异地高考问题，尤其是加大对农村职业教育投入，在五县市（包括双阳区、九台区）全部建成了集教学、培训、技术推广等多功能于一体的综合性职业教育中心；全市县级医院和乡镇卫生院硬件设施全部达到国家标准，形成了以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽的较为完善的公共医疗服务网络；坚持“巩固、提高、发展、繁荣”的工作方针，完成了大部分县（市）区图书馆、文化活动中心和文化馆建设；全部建制镇的综合文化站建设；70%的社区100平方米以上的文化活动室建设，形成了比较完备的公共文化设施网络。

　　5.着力加快农业现代化进程。

　　（1）农业科技化、机械化、信息化水平不断提升。一是不断加大农业科技进步步伐。建设了市、县、乡农业技术推广站（中心）加村屯农业科技示范户的比较完善的四级农业技术推广网络；广泛开展了农业技术推广活动，在全市范围内推广了系列增产技术。二是不断提高农业机械化水平。结合落实国家农机购置补贴政策，鼓励农民购置先进、适用的农业机械，促进农业生产方式从“人畜力”向机械作业的跨越。三是不断提高农业信息化水平。以中国长农网为平台，建立了覆盖乡镇的农业服务信息系统，形成了“网络信息服务、电话语音和固网短信服务、农民远程教育服务、智能化农业专家系统服务”四位一体的农业信息服务体系。

　　（2）农业经营方式转型升级。近年来，长春市通过大力发展各类农民专业合作经济组织，推进农户在资金、技术、生产、购销、加工等方面的互助合作，使农业生产经营的专业化、市场化程度明显提高，促进了农业经营方式的转变，形成了农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、专业大户和承包户等多元化市场主体共同发展的农业经营格局。

　　（3）农村剩余劳动力就业技能不断提高。采取订单式培训、个性化培训、校企联合培训、定向式培训等模式，有针对性地开展了千人培训、春风培训等一系列就业培训工程，实现了外出务工人员由体力型输出向技术型输出的转变。相继创出了“北京保安”“长春家政”“月子保姆”等具有长春特色的劳务输出品牌。

　　三、存在的主要问题及未来发展方向

　　（一）存在的主要问题

　　1.城镇化率较低。人口城镇化率是反映一个地区城镇化水平最核心的指标。城镇化率是指常住城镇人口与常住总人口的比率。由于常住人口数只有在全国人口普查年份才可以获得，因此，准确的城镇化率的值只有普查年才可以精确计算出来。2000年第五次和2010年第六次全国人口普查数据显示，长春城镇化率分别为49.79%和55.48%。从与同类城市比较看，这两组数据分别低于同期15个副省级城市平均城镇化率15.25和17.72个百分点。从与吉林省内其他地级城市比较看，长春“五普”“六普”城镇化率分别排在第6位和第4位，这与长春市作为省会城市的地位很不相称。

　　2.城镇化质量不高。城镇化质量是反映城镇化水平的重要指标。2013年3月中科院公布的全国286个地级以上城市城镇化质量的评价结果。长春在15个副省级城市中排第14位，在吉林省8个地级市中排第2位。在三项核心指标中，城市发展质量和城镇化效率指数两项指标排名比较靠前，城乡协调指数排名最低。

　　长春市城镇化质量主要指标排名一览表

　　286个地级市排名        15个副省级城市排名        吉林省8个地级市排名

　　城镇化质量总排名        68        14        2

　　城市发展质量排名        55        11        1

　　城镇化效率指数排名        45        12        2

　　城乡协调指数排名        192        15        4

　　说明：资料来源于中科院全国286个地级以上城市城镇化质量的评价结果

　　3.城镇发展不均衡。一是城市规模等级相差悬殊。主城区为超大城市，其他县（市）为人口20万人以上的中等城市，缺少特大城市、大城市和小城市，城市规模结构不均衡。二是中心城市辐射带动作用不强。在城镇体系中，中心城市经济社会发展的辐射和带动能力所及范围主要体现在近域，与各县（市）的关联度不强。三是人口过度集中。全市人口有近一半集中在长春主城区，榆树市、德惠市和农安县对人口的吸引力很弱，不利于在全市形成多中心、组团式的集约高效、层次分明的城镇化发展格局。

　　4.城镇化进程较慢。长春市城镇化率在2000年第五次全国人口普查时为49.79%，到2010年第六次全国人口普查时达到55.48%，年平均增速为1.09%，在15个副省级城市中排第9位，处于中下游。

　　5.城镇特色不鲜明。综观长春市大中小城镇“百镇一面”问题比较突出。农安、榆树、德惠等县（市），在城市建设和城市形象上没有充分结合自身地理位置、资源优势和历史文化传统等特征打造自己特有的城市风格，各个建制镇的情况更是如此。在产业发展方面，很多小城镇产业同构现象比较普遍，没有因地制宜地发展具有规模效益的优势产业，尚未形成独具特色的产业支撑。

　　上述问题产生的原因主要有以下几个方面：一是发展支撑不强。城镇化受经济发展的影响较大，一般来讲，一个地区经济越发达，城镇化规模越大，城镇化质量也越好。近年来，长春市主要经济指标在15个副省级城市中一直处于后位，经济发展的滞后客观上制约了长春市城镇化进程。二是市场动力不足。目前，长春市市场化程度不高，市场运作机制不完善，在城镇基础设施建设等方面，仍然是以行政推动为主。特别是有些镇还存在着“等靠要”的思想，没有充分利用市场的作用积极推动城镇化的发展，各种社会力量参与城镇化建设的积极性不高，大部分城镇在筹措建设资金方面，缺少吸引社会资金投向城镇的平台，导致市场化对城镇化的推动力明显不足。三是规划体制不顺。规划是城镇化发展的基础。市规划局只负责城区，部分城镇规划滞后，盲目建设，边建边规、先建后规，导致城镇建设布局不合理。规划执行不严，宣传力度不大，依规建设的意识不强，规划执行监管不力，不能保证已有规划的落实。四是改革进程不快。城镇化过程中配套改革进程还比较缓慢。农村土地置换、流转政策不完善，社会保障政策不配套，实现城乡居民平等就业的相关制度尚未建立，导致农民进城动力不足，农民工职业技能培训制度、职业规范等还不健全、覆盖范围还不够大。五是资金投入和保障水平不高。现行省管县体制的制约和长春市本身财力的限制，使长春市财政对域内的县（市）、镇的城镇化建设投入不足。同时，城镇保障水平不高，承载能力不强，基础设施薄弱，公共服务能力，城镇管理水平较低，这些都是影响城镇化的质量和进程的重要因素。

　　（二）未来的发展方向

　　未来的长春市新型城市化，应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把握国家新型城镇化和乡村振兴政策导向，抢抓国家实施“一带一路”倡议、东北老工业基地振兴、哈长城市群战略机遇，立足建设幸福长春实际，以人的城镇化为核心，以提高城镇化质量为重点，以体制机制创新为动力，逐步完善服务保障体系，全面提升城镇承载能力、积极促进产城融合，有序推进城镇人口市民化，努力构建“中心城市、次中心城市、重点镇、一般镇”梯次推进、协调发展的富有长春特色的城镇化发展格局，走出一条集约、智能、绿色、人文的新型城镇化道路。

　　1.强化功能，构建新型城镇化体系。

　　一方面，要优化城镇体系和功能。按照区域统筹、城乡统筹的原则，合理引导市域人口和劳动生产力分布，优化配置城镇发展资源，构建形成“1+3+5+8”的城镇体系。其中包括1个特大城市，榆树、农安、德惠等3个Ⅰ型小城市，五棵树、双阳、新立城、奋进、卡伦等5个10万—20万人口的Ⅱ型小城市（城镇），米沙子、奢岭、合隆、英俊、西新、城西、合心、兰家等8个5万—10万人口的城镇，以及若干个5万人口以下的城镇。完善市域各级城镇的功能结构，建立中心城市、次中心城市、重点镇、一般镇的城镇职能结构。

　　——中心城市，长春市中心城区。承担着区域性综合职能，未来将加快经济、社会和城市的转型升级，以三大世界级产业基地建设为重点，加速战略性新兴产业、高新技术产业和现代服务业发展，促进传统产业改造，加速产业结构优化升级，加快社会治理体系建设，充分发挥以政治经济、文化生态、科研教育、金融贸易等服务职能为中心的区域性综合城区。双阳区：重点强化生态旅游和居住功能，引导高等教育产业向奢新一线集聚；建设国家级梅花鹿繁育和鹿产品加工基地；保护石头口门水源地上游汇水区的生态环境，严格控制污染型产业。重点保护双阳湖、吊水湖两个生态保护区。九台区：作为长吉都市整合区重要空间节点，加速长吉新区建设，重点发展能源、农机、食品、农产品加工、矿产建材等主导产业，积极发展花卉、苗木、旅游等新兴业态，重点建设卡伦镇、东湖镇、西营城镇。

　　——次中心城市，包括榆树、农安、德惠、五棵树（争取撤镇变市）。主要承担地区性服务中心职能，服务周边的乡镇和农村地区，以承接中心城市传统产业扩散为主要发展方向。其中，榆树市：依托农业资源优势，建立以农产品深加工、医药生产、绿色食品为主的高效型工业结构体系。调整全市的产业空间布局，积极争取五棵树撤镇变市，形成以五棵树和城区为主的两个经济区域。农安县：重点发展食品、医药化工、建材、服装等四大主导工业，实施“中心带动、周边崛起、沿线突破、梯度推进”的城市建设发展战略。加快建设辽金民俗文化旅游景区。重点加强对波罗泡、元宝洼泡、敖宝图泡、莫波泡的生态环境整治与恢复。德惠市：做大做强农产品加工业。加快德惠开发区、姚家玉米工业园区、北部菜园子镇、南部米沙子镇的建设，承接中心城市向外转移的企业。

　　——重点镇，包括奋进乡、新立城镇、西新镇、劝农山镇、奢岭街道、兰家镇、合心镇、英俊镇、卡伦镇、合隆镇、米沙子镇等。是城市经济要素转移及扩散的重要空间载体，依托区位优势和当地资源，形成具有地域特色的产业结构体系，成为城市功能的重要补充。打造10个城乡双向一体化卫星镇，20个特色镇。

　　——一般镇，以发展农工贸为主，形成农村地域生产集散中心。

　　另一方面，要调整优化城市产业布局和结构，促进城市经济转型升级，形成“一脉—两轴—五带—八区—多园”的产业发展格局。一脉，即沿城市东部的大黑山脉；两轴，即哈大、浑乌城市复合发展轴；五带，即要形成长东北、长西南、长西北、长南、长东5条产业发展带；八大功能区，即长春新区、莲花山生态旅游度假区、净月高新区、长春汽车产业开发区、长春轨道交通装备产业开发区、长春南部总部经济区、现代农业示范区、高端优质生态区。多园，即以园区、开发区为载体，加速产业和劳动力集聚、促进规模经营和产业发展。

　　2.完善制度，促进农业人口市民化。

　　（1）要积极推进户籍制度改革。充分尊重农民意愿，实施分类户口迁移政策，优先解决存量人口，有序推进农业转移人口在城镇扎根落户。以合法稳定职业或合法稳定住所（含租赁）为前置条件，县（市）市区、县人民政府驻地和建制镇的农业转移人口，可在当地申请落户。

　　（2）要探索建立农业转移人口市民化成本分担机制。逐步建立起政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。科学测算农业转移人口成本，合理确定政府、企业和社会承担责任。政府承担农业转移人口在义务教育、就业服务、基本养老、医疗、保障性住房以及市政设施等方面的成本支出。企业要落实农业转移人口与城镇职工同工同酬制度，依法为农业转移人口缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农业转移人口要按照规定承担相关费用，积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训，提升融入城市社会能力。

　　（3）要完善农业转移人口社会参与机制。建立城市包容机制，推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会。提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中农业转移人口比例，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织。加快农业转移人口对城市生活理念和生活方式的融入，适应城市节奏。大力发展社区文化生活，在社区内形成农业转移人口与当地居民相互理解、尊重、包容的生活氛围。

　　3.注重保障，推进基本公共服务均等化。

　　（1）拓宽转移就业渠道，分类解决农民就业问题。一是安置部分农民继续从事农业劳动。筹划建设现代农业示范区、特色经济作物种植区和现代畜牧业标准化养殖示范区，促进被征地农民实现本地就业。二是促进被征地农民向二、三产业转移就业。启动建设县域示范工业园区，引进重大项目，促使农民转移为产业工人；培育发展农民专业合作社，鼓励供销社、市内外大型零售企业及农业服务生产企业在农村开拓市场，建设物流配送体系，实现农民从一产向三产转移就业；研究出台农民创业政策，支持农民自主创业。发展农业职业教育，培育一批新型农民在农村或回农村自主创业。三是鼓励农民外出自谋职业。可享受与下岗职工同样的优惠政策，定期进行技术工种培训，提高劳动技能。

　　（2）加强农业转移人口基本住房保障。一是实施保障性安居工程，解决现有城镇流动人口住房问题。将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系，改善农民工居住条件。二是开展宅基地换房试点，解决新增农民转移人口住房问题。加快试点城镇住房和配套基础设施建设，提升试点城镇承载功能。三是合作建设农民工宿舍，引入市场机制拓宽住房保障渠道。在开发区和园区集中建设宿舍性公共租赁房。加强政府、企业及金融机构合作，通过向开发企业和投资机构提供廉价、长期出租的土地，引导企业向保障住房投资。

　　（3）提高农业转移人口社会保险水平。扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率，鼓励农业转移人口参加城镇职工养老保险和医疗保险。研究制定城乡社会保险关系转移接续政策，实现农业转移人口在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。逐年解决被征地农民养老保险的遗留问题，解决农民的后顾之忧。强化企业缴费责任，扩大农业转移人口参加城镇职工工伤、失业和生育保险比例。完善低保政策，将长期在城镇居住且符合条件的农业转移人口纳入城市低保范围。

　　（4）改善农业转移人口基本医疗卫生条件。根据城镇常住人口合理配置公共医疗卫生服务资源，逐步将农民工及其随迁家属纳入社区医疗卫生服务体系，在国家规定政策范围内免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、职业病防治、避孕节育等公共卫生服务，加强农业转移人口疾病预防控制。

　　（5）保障进城务工人员随迁子女受教育权利。继续坚持以流入地为主、以公办学校为主的“两为主”政策，落实进城务工人员随迁子女在流入地就学的同城同等待遇。流入地政府要将进城务工人员随迁子女义务教育纳入流入地政府区域教育发展规划和财政保障范围，努力改善接收学校的办学条件。合理规划学校布局、核定教师编制，足额拨付教育经费，保障进城务工人员随迁子女接受义务教育。逐步完善进城务工人员随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育政策，推进实现进城务工人员随迁子女在流入地参加中考和高考。

　　4.加快基础设施建设，提升城镇综合承载能力。

　　（1）完善交通运输网络。依托高速公路和铁路网络，加快对外通道、城市群和城镇组团通道、群团内部通道建设。新建长春经济圈环线、长春连接各镇高速公路，新建长春至周边城市铁路，以及综合客运枢纽建设。加速长春龙嘉机场扩建工程，开辟对外联络航线，积极发展通用航空。加强铁路、公路、民航与城市轨道交通等多种形式的综合换乘衔接，实现综合交通城市内外客运零换乘和货运无缝对接。

　　（2）提高水资源保障能力。坚持节水优先、治污为本、科学开源、综合利用，以需水管理为基础，提高用水效率。实施“引松入长”工程，加强对现有水源水质净化、挖潜配套和优化调度，加大污水处理回用和雨洪资源利用，形成地表地下、本地外调相结合的多层次供水网络。

　　（3）优化能源管网布局。优化电网和燃气管网布局。加快县（市）电网建设，完善县市输变电工程，以及高压外环等支线建设，构建稳固、完善的骨干网架结构，增强承接各类型电源分区分层接入能力，形成合理的城镇受端电网结构。进一步完善城市天然气管网及接收站，加快双阳储气库建设、强化天然气调峰设施建设，推进县级及以上城市天然气管网与主干网贯通。

　　（4）加快数字化城市建设。提升通信系统水平，加快建设基础通信网、无线宽带网、应急指挥通信网、数字电视网等通信设施，加快推进新一代互联网、新一代移动通信网和数字广播电视网“三网融合”。推动城市视频监控网络互联互通，搭建高性能的信息网络传输平台、电子政务与公共信息网络平台、企业信息管理平台和电子商务平台，推进物联网、远程教育、远程医疗、电子社区、应急指挥等领域信息系统开发，加快创建国家电子商务示范城市。

　　（5）加强生态宜居环境建设。整体实施宜居、山清水秀和良田工程，建设天蓝、地绿、水净的美好家园。严格控制高耗能、高排放行业发展，加快发展绿色产业，完善城市废旧商品回收体系和垃圾分类处理系统，加强城市固体废弃物循环利用和无害化处理，控制排放减小大气污染。加快水源地和地下水饮用水保护区建设，积极发展循环农业，保证饮用水和食品的安全。加强城市庭院、小区公园、街头绿地、郊野公园、绿道绿廊建设，构建生态园林型城镇。加快发展绿色清洁能源的生产和消费，减少对石油、煤炭的依赖，打破能源消费体制限制，全面提升城镇人居环境质量。

　　5.要加强产业支撑和特色园区建设，促进产城融合。

　　（1）要加快传统产业转型升级。以建设世界级先进制造业和农产品加工业基地为目标，积极推动产业转型升级。提高汽车、轨道客车整车生产能力，突出发展自主品牌，建成汽车、轨道客车两大世界级产业基地。大力发展现代农业，促进现代农业与工业化、新型城镇化有机融合，发展规模经营，提高农业劳动生产率、资源利用率和土地产出率；做大做强农产品和特色产品深加工业，积极培育农业产业化龙头企业，形成具有长春特色的现代农业产业体系，打造绿色食品城、国家级现代农业示范基地和世界级农产品加工产业基地。

　　（2）要大力发展战略性新兴产业。滚动实施战略性新兴产业专项行动计划，不断发展壮大生物医药、电子信息、新材料、新能源、节能环保产业等新兴产业规模。组织实施战略性新兴产业创新发展工程，推进重大技术创新、重大创新成果产业化。组织实施物联网、信息惠民、卫星及应用等重大应用试点示范工程，加快技术推广应用。进一步加强自主创新能力建设，建立健全技术研究中心和服务平台，建成光电子、生物医药两大国家级重大创新基地。开展产学研协同创新机制试点，促进首创成果本地转化。

　　（3）要加速发展服务业。适应新型城镇化要求，因地制宜、突出特色，培育主体功能鲜明的区域服务中心。加快发展信息、金融、保险等商务服务行业，积极发展文化教育、体育健身、社区服务、物业管理等需求潜力大的产业，不断拓展计算机、软件服务业、创意会展、电子商务、物流配送等新兴服务领域、组织形式和服务方式，大力开展历史文化、休闲避暑、民族风情、娱乐极限、冬季冰雪等旅游项目，努力打造东北亚生态旅游目的地。

　　（4）要强化特色产业园区建设。坚持规划先行，准确定位发展战略，培育和引进龙头大企业，引导中小企业专业分工协作，构建园区完整的产业链。坚持“一个园区，一座新城”，规范园区用地制度，严格土地出让程序，加大资金投入，提供高标准的配套基础设施，强化后期管理，促进园区健康发展。

　　（5）要健全中小企业服务体系。以打造民营经济示范区为目标，深化政务改革，实施“只跑一次”服务。不断完善公共服务平台，规范服务行为和收费标准。推动银企对接活动，加快建设中小企业服务体系，推广新型融资产品，拓宽中小企业融资渠道。引导创新资源向中小企业集聚，促进产学研合作，培育发展创新型民营小巨人企业。协调中小企业与大型企业配套政策，支持中小企业“专、精、特、新”和集群发展。

　　6.积极探索，全面深化土地制度改革。

　　（1）强化土地节约集约利用。加强建设用地定额管理，提高土地投资强度、容积率和建设密度，严格执行建设用地标准。加大对低效、空闲土地开发利用力度，推进二次开发利用，建立低效土地再开发激励约束机制，挖掘城镇土地内在潜力。

　　（2）实施城乡建设用地增减挂钩。在尊重农民意愿的基础上，实行城镇建设用地规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地

　　增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。做到增减挂钩批准使用的周转指标用于农民安置、必要集体建设用地和城镇使用。探索增减挂钩指标城镇间调剂，建立合理的增减挂钩收益分配机制。

　　（3）加快农村土地承包经营权流转。完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，完善农民土地承包经营权的转让、转包、出租、互换、入股、继承、抵押、担保等实施细则，切实保障农民利益。

　　（4）推进农村集体经营性建设用地流转。建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，实行农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股与国有土地同等入市、同权同价，消除集体土地与国有土地在权能上存在的制度性差异。

　　（5）探索农民宅基地流转方式。推进农民宅基地换房改革试点，实行“一户一宅”，严把宅基地面积上限控制政策。建立完善的宅基地使用权统一登记体系。扩展宅基地使用权权能，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，发挥宅基地使用权的物权权能，推动农户房产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系。