地方志体制改革，是笔者提出的命题。这是一个非常重要的命题，关系到地方志事业的发展前途。此命题的提出有一个过程。 2001年 12月 20日，李铁映同志在第三次全国地方志工作会议上讲话，谈到地方志体制要完善、理顺和发展的问题，他说：“任何体制都是一种制度保证。如果在开始新一轮修志工作时，体制不到位，不在总结历史经验的基础上不断完善各个方面的体制，包括领导体制和内外合作体制，那么，修志工作肯定搞不好。在这个问题上，各地的情况可能有所不同，一定要从自己的实际情况出发，把体制理顺……我想，新一轮的修志工作不能完全继承 20世纪的体制。我国在经济体制上已经发生了根本的变化，许多事情要按市场经济的规则，进行市场运作。地方志办公室既是政府的一个职能部门，又要成为一个研究单位。这是一个体制上的设置。此外，在人事制度上，要更多地采用聘任制、合同制，这也是体制问题。在经费上，除了依靠来自于政府的拨款外，还要充分吸收来自于社会的捐赠，甚至可以通过用志，从社会上获取一部分报酬。总之，要使志书人感到有前途，要体现志书工作的社会价值，要得到社会的回报。因此，志书体制问题也就成为我们新一轮修志所必须解决的问题。我们不能津津乐道于上一个世纪已经解决的体制问题，而是要在新的情况下有新的发展。 ”

    李铁映同志所说的，是修志体制要不断完善和要有新的发展的问题。受李铁映同志关于修志工作体制讲话的启发，笔者在《河北地方志》 2003年第 5期上发表《论地方志体制创新》文说：的文章，“我国的改革，主要是体制改革和创新，包括政治体制、经济体制、文化体制及其他体制的改革和创新。正如江泽民同志所说，社会主义制度自我完善，说到底，是一个体制创新的问题。地方志的改革，从工作上，从这项事业上来说，主要也是体制创新的问题。地方志体制创新，是我国改革事业的组成部分。 ”这里提出“地方志体制创新”的命题，并把体制创新作为地方志改革的内容，其内涵不但包括修志体制，还延及地方志工作体制。这是由编纂一本地方志书到形成一项地方志事业所要求的。笔者关于地方志体制创新的具体建议是实行“两种工作体制”“一种是日：常工作体制，由地方志办公室作为政府直属的一级机构独立行使地方志事业的管理职能，实行首长负责制。它不必再是地方志编委会的下设机构。一种是‘战时体制’，即在开展一届地方志书编纂工作期间，在党委和政府领导下，由地方志编委会主持编纂工作，享有著作权利，聘用总编（主编）、副总编（副主编）和编辑人员，组成总编室（编辑部、编辑室）进行具体操作。所聘人员，可以是地方志办公室、方志馆的人，也可以是老干部、老专家、老修志人员，也可以在社会上公开招聘。实行主编负责制和分工责任制。 ”

    《地方志工作条例》颁布后，笔者认识到，《条例》的颁布，标志着地方志编纂工作在向全面地方志工作转型。因此，在 2010年第 1期《河北地方志》上，又发表文章《地方志工作体制与志书编纂体制》，提出地方志体制要“改革”，须把地方志工作体制与志书编纂体制区分开来，重申了“两种工作体制”的意见，即“地方志的日常工作由人民政府的地方志工作机构主持，在编纂一轮地方志书期间，实行‘党委领导，政府主持，编委会组织实施，专家参与’的编纂工作体制”。在 2011年第 4期的《黑龙江史志》上，笔者发表《地方志编纂委员会的走向》一文，正式提出“地方志体制改革”的命题，所说地方志编纂委员会的走向，是指改变地方志编纂委员会下设办公室的机构格局，让编委会成为志书的编纂领导机构，而不是负责全面地方志工作的机构。

    为什么要进行地方志体制改革？这是因为地方志工作的形势发生了变化。从 20世纪 80年代开展修志工作起，一直是地方志编纂工作体制，即地方志编纂工作由党委领导、政府主持、地方志编委会组织实施。 2006年，国务院颁布的《地方志工作条例》将以前中国地方志指导小组颁发的两个地方志编纂工作“规定”改为全面地方志工作的法规，将地方志编纂机构改称地方志工作机构，并从修志、管志、用志三个大方面全面部署地方志工作，促使地方志工作格局发生重大变化，由“一本书主义”的地方志编纂向着全面地方志工作转型。朱佳木同志在 2011年全国地方志工作机构主任会议上讲话指出：“地方志工作在相当长的历史时期内只有一项内容，就是编修志书。即使新编地方志工作开展初期，情况仍然是这样。改革开放后，地方志事业逐步拓展，工作内容日益丰富，除了编纂本行政区域内的志书，又加上了组织、指导、督促和检查所辖区域修志的工作，以及编纂地方综合年鉴，编纂各种专志，组织整理旧志，推动方志理论研究，开发利用地方志资源等项任务。由于这些新的工作内容符合时代特点，大多被作为地方志工作机构的职责写入了《条例》。最近，经过进一步总结，大家普遍认为地方志工作内容应由九项，即志（三级志书）、库（数据库）、馆（方志馆）、鉴（年鉴）、用（服务开发）、刊（方志期刊）、网（地情网站）、会（地方志学会）、研（理论研究）。 ”①除了这九个字的工作以外，他还提到其他一些工作。在全面开展地方志工作的新形势下，沿用原先的单一地方志编纂工作体制已不适应了，所以要进行体制改革。

    地方志体制改革包括哪些内容，如何改革？

    “体制”，按《辞海》（第六版）的解释，为“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。 ”据此，笔者理解，地方志体制改革主要应包括以下内容，在叙述改革内容时一并表达我的改革意见。

    一、机构改革

    地方志机构改革包括地方志办公室改革和地方志编纂委员会改革。首轮修志和二轮修志前期，大部分的机构设置是地方志编纂委员会下设办公室。这是由编纂地方志书的需要而设的机构。现在，很多地方已将编委会下设办公室的机构设置改为人民政府直属地方志办公室。 2012年，朱佳木同志在第二届中国地方志学术年会上提出地方志办公室面临在全国事业单位分类改革中，究竟应划归行政类还是公益类的问题。 ②对此，笔者在《黑龙江史志》 2013年第 22期上发表《地方志机构在事业单位分类改革中应归入行政类》一文，表达了意见，认为地方志工作机构不能按部分承担行政职能的事业单位进行改革，而应按照完全承担行政职能的事业单位进行改革。如果按完全承担行政职能的事业单位进行改革，应将地方志工作机构划为行政类，即设立直属人民政府的地方志办公室，工作人员为公务员。依照中央文件的精神，具体地方志工作机构可以成为相关行政机关的内设机构（主要是县、区一级），或单独设置行政机构（省、市一级）。因文章有详细论证，这里不再赘述。在第五次全国地方志工作会议上，中国地方志指导小组组长王伟光同志的工作报告指出：指导“为稳定机构与队伍，小组及其办公室配合各地和主管部门，积极推进地方志工作机构列入参照公务员法管理范围；争取到中央编办的有力支持，明确指导小组办公室不参加事业单位分类改革”。又指出：全国方志系统“要积极与编制部门沟通协调，从有利于地方志事业长远发展和稳定地方志工作机构队伍的需要出发，妥善解决好各级地方志工作机构定位问题”。中指组办公室和各地地方志工作机构情况不同，但也大体一致，中指组办公室虽没有组织编纂中国国家志的任务，但从组织编纂《汶川特大地震抗震救灾志》来看，以行政机构从事某种业务工作是可行的，也是成功的，和各地地方志工作机构是一样的。上行下效，各地的地方志工作机构也可以不参加事业单位分类改革，广东已是先行者。王伟光同志 2014年 8月 15日在广东省地方志工作座谈会上讲话说：

    “广东省在事业单位改革中已经明确跟中国地方志指导小组办公室一样暂时不参加分类，给全省各级地方志工作机构与全体地方志工作者吃了个‘定心丸 ’。”所以，确定各地地方志工作机构按完全承担行政职能的事业单位进行改革，将其纳入行政系列，和中指组办公室不参加事业单位分类改革，应是殊途同归的。

    地方志办公室成为政府的直属职能部门之后，地方志编纂委员会应该是个什么机构？笔者认为，编委会应回归其设立初衷和本来职能，即成为地方志书的编纂主持机构，而不要再让其承担组织协调全部地方志工作的职能。编委会本来是应第一轮修志的需要而设立的，统管一些“一纳入，五到位”的行政事务是在当时特殊情况下不得不做的事。在转入全面地方志工作后，应回归本位，主要是主持志书编纂工作，研究解决编纂和出版工作中的一些重大问题。组织领导全部地方志工作本来是政府和政府地方志工作职能部门的职责。卸去许多行政工作和志书编纂之外的业务工作和地方志资源开发等工作，让地方志编委会专事地方志书编纂的主持工作，更能发挥其作用。编委会的领导和成员构成也应该从如何能编纂出一部优秀志书考虑。正像中国地方志指导小组组织编纂《方志百科全书》，就成立一个编辑委员会，其成员组成完全是从编辑一部高质量的百科全书来考虑一样。也像在水利部之外根据需要成立治黄、治淮委员会一样。

    二、领导体制改革

    前面说地方志编纂委员会专事志书的编纂主持工作，实际上，编委会是志书编纂工作的领导者。而就全面地方志工作的领导体制来说，其改革主要涉及党委和政府。以前一直说的“党委领导，政府主持”，其中，的具体内容是什么，“党委领导”方志界很少阐述。马克思主义理论研究和建设重点工程教材中的《政治学概论》“中国共产党对国家和社会指出：的领导主要是政治、思想和组织领导，即按照党的基本理论、纲领和路线，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想教育，发挥党组织和广大党员的先锋模范作用，实现党的领导。 ”①具体到地方志工作，如何加强党的政治、思想和组织领导，应该有具体的制度规定。

    “政府主持”是在编纂地方志书期间提出的，在地方志从编纂工作转型为全面地方志工作之后，地方志书编纂工作只是全面地方志工作中的一项，尽管是最重要的一项，也只是一项。在新的情况下，政府的角色定位要重新考虑，应实现角色转换。地方志的日常工作，应该由其职能部门地方志办公室来做，无须政府来主持，既然政府已经把地方志事业的管理职能赋予了地方志办公室，那就应放手让其独立工作，政府再去主持地方志日常工作，就没有必要了。正如政府的各个部门都按照政府赋予的职责工作，而无须政府来主持一样。地方志书的编纂，政府的角色应是“主修”，实行“一纳入，八到位”，从行政上主管，直到最后由政府审定批准出版，具体编纂工作则应由编委会主持。

    三、工作体制机制改革

    地方志的具体工作是由地方志办公室和编辑部来做的。地方志办公室经过事业单位的分类改革成为行政机构之后，应负起地方志事业的行政管理之责，做好日常工作，包括做好方志资料年报工作，实行首长负责制和全员岗位责任制。在一轮志书编纂期间，负责组织管理、督导检查等工作。其中，凡是有业务能力的可受聘于编委会，成为编辑部里的主编、副主编或者编辑人员。

    地方志书的编辑部是由编纂委员会批准成立的机构，主编、副主编由其聘任，在编委会的领导和主持下，从事具体的编务工作，实行主编负责制和岗位责任制。其中，涉及地方志办公室主任是否担任主编的问题。在地方志编委会下设办公室的机构格局下，地方志办公室主任一般都兼任主编。这是因为地方志办公室作为编委会的办事机构，业务上的事要办，行政上的事也要办，所以，主任要行政业务担子一肩挑。其弊端是，即或主任有很强的业务能力，繁重的行政事务如经常要参加党政等各方面的会议等，会牵累志书的编写和总纂工作，或多或少地影响志书质量的提高。地方志办公室成为行政机构后，主任一般不再自动担任主编。当然，业务能力很强者，可由编委会聘任为主编或副主编。

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